保安行业，如何摆脱乱象？-z6尊龙旗舰厅

　　中国现代保安的发展，是和改革开放的历程息息相关的。自1984年12月，中国第一家保安服务企业在深圳诞生之后，保安服务市场开始了爆炸式的飞速扩张。在上海政法学院教授章友德看来，改革开放之后，中国社会逐渐从封闭走向开放，开始了人口的大流动大迁移，大量农民转变为市民；在这样一个新形成的开放的社会中，要形成良好的社会秩序，要让市民获得足够的安全感和幸福感，保安是不可或缺的重要力量。

　　现实中，保安确实也为经济发展和社会稳定做出了显著的贡献，例如在消除事故隐患和不安全因素、发现并扑灭火情、抓获违法犯罪嫌疑人、制止违法犯罪活动、协助公安机关破案、为机构和个人挽回经济损失等各个领域，保安队伍都在持续贡献力量。

　　在快速发展和显著贡献的同时，保安服务领域也不断暴露出一些长久未能实质解决的问题，尤其是粗暴管理、非法拘禁、监守自盗、聚众斗殴等涉及违法犯罪的“黑保安”现象，以及这些问题可能引发的“家丁式恶势力”“黑社会组织”等严重危害社会治安的消极倾向。这样的问题，在2010年之前尤其显著。

　　华东政法大学刑事司法学院教授苗伟明曾主持“保安服务市场规范发展研究”项目，对我国保安市场存在的问题及其应对策略开展了深入研究。他告诉《新民周刊》记者：相对于其他服务市场，我国保安服务市场的市场化和法治化程度相对较低，这是出现众多问题的根本原因。

曾是“政府的另一只手”

　　1984年首家保安服务公司成立后的二十几年间，保安市场却并未真正建立起来。这段时间里，所有的保安公司都由公安机关主办。这导致众多保安服务公司因产权不清、政企不分，扮演了“政府的另一只手”的角色。

　　苗伟明表示，保安服务市场这种“独此一家，别无分店”的服务主体一元化体制，造成了垄断经营、封闭经营等格局。同时，原来的保安服务企业必须严格遵循“公安批、公安办、公安管”的原则，让公安机关扮演起了“裁判员”加“运动员”的双重角色，这样的“管办合一”体制，也必然催生与市场经济规律和要求完全背离的各种矛盾和问题。这样的问题如果不能通过全国性法规予以彻底解决，那么，我国保安服务行业的规范发展和有序开放，都将是一句空话。

　　从法治化角度来看，20多年中，我国保安行业的运行除了依照公司法、劳动法、税法以及刑法等法律中的相关条文外，只有公安部和各地方政府下发的一些规范性文件可以依据。这些规范性文件当然也为保安市场的发展起到了重要的引导作用，但它们毕竟是不成体系的，使得保安市场的某些领域未被覆盖，无法可依无章可循；另外，规范性文件的法律效力较低，难以支撑市场的进一步发展。

　　上述的问题也引起了监管部门和立法部门的重视。国务院颁布的《保安服务管理条例》，于2010年1月1日施行，填补了我国保安服务领域没有全国性规范法规的空白，成为国内保安行业发展的里程碑式的事件。

人员素质成最大难题

　　作为顶层设计的关键步骤，《保安服务管理条例》施行至今已经8年多，《条例》的立法目的是否达到，它计划要解决的问题是否都已成功攻克？

　　苗伟明关于保安市场规范发展的研究成果，有不少直接影响了《条例》的制定。他评论说：“这8年多来，我国保安行业的整体情况，相对于《条例》颁布实施之前有了明显的改善；但是，相对于它立法的目标而言，则在不少方面还存在差距。”

　　在他看来，《条例》实施以后，保安服务市场的从业主体性质得到了明确，即确定为保安服务公司和自行招用保安员的单位；公安机关不再主办保安服务公司，实现了政企分开，专注于做监管保安行业的“裁判员”而不再“身兼数职”。同时，保安服务的边界有了明确的规定，即开展门卫、巡逻、守护、押运、随身护卫、安全检查以及安全技术防范、安全风险评估等服务，而不能阻碍依法执行公务、参与追索债务、采用暴力或者以暴力相威胁的手段处置纠纷；对保安员的行为也做了具体规范，包括不得限制他人人身自由、搜查他人身体或者侮辱、殴打他人，不得扣押、没收他人证件、财物等。这些都是提升保安行业规范度的有效举措。

　　同时不能忽视的是，保安员的执业资格、权益保障、行为规范、教育培训等方面，还没有达到《条例》的目标。“保安队伍的人员素质问题，是当前保安行业发展面临的最大难题。”苗伟明感叹。

　　例如，《条例》规定：年满18周岁，身体健康，品行良好，具有初中以上学历的中国公民，没有违法犯罪等不良记录的，可以申领保安员证，从事保安服务工作。这实际上是一个比较低的门槛。

　　苗伟明说，当时他和其他研究人士提出，应该对保安员的执业资格进行严格把控，因为他们的工作涉及公共安全和国家利益，是非常重要的。这样的工作理应由高素质的队伍来承担。但是，保安队伍的学历低、专业技能不足、年龄偏大等问题，是我国保安队伍初期发展阶段积累下来的历史问题，如果真的对保安员设置较高的门槛，那么人员的来源就会立即成为现实困扰，最后只好做出妥协。

　　他说，《条例》实施后，上海某家保安企业曾与华东政法大学的治安专业合作，计划培养高层次的保安专业人才，毕业后定向进入该公司工作。这个培养计划试行了3年，最开始还有一些学生来参加，到后面逐渐无人问津。“如果保安专业有了大学生，甚至有了硕士、博士，当然能提升保安的整体形象和专业水平；但是目前社会对保安行业的认同度不高，又让学生不愿来就学和从业。”

　　因为人员素质不高，他们的权益保障、行为规范以及教育培训的落实也就无从说起，这几乎成了一个“鸡生蛋还是蛋生鸡”的难题。

　　国外的经验也许可以借鉴为破解的路径。苗伟明介绍，新加坡的保安力量之一“辅警”，地位就比较高，国家制度为“辅警”设计了权益和福利的保障，有的岗位“辅警”收入甚至超过警察，这样，就会有高素质的人愿意从事该行业。

　　章友德也表示，国内城管队伍过去因为人员素质低也常为民众所诟病，经过多年的发展，就业门槛提升和福利待遇的增加，使得城管队伍的形象较最初已经有了很大的提升。保安队伍也可以借鉴这样的发展路径。

一般保安市场放得不够开

　　决定保安行业健康发展的另一关键因素，在于它的开放度和多元化。苗伟明告诉《新民周刊》记者，在《条例》即将实施时，他对保安市场的设想是“多元分级”的，即关系国家安全、公共安全、重要领导人物安保等特殊的保安领域，这些应该由国家严格把控；除此之外的一般保安服务市场，应该对市场全面开放，由企业进行充分的竞争、优胜劣汰。但是从目前的实践来看，公安机关对保安服务企业的准入还是把控得比较严。

　　这样的严格把控也体现在公安机关对保安培训机构的准入上。苗伟明等人的设想是，让分层分类的保安教育体系尽快铺开，为行业培养素质较高的从业人员。但是，由于保安培训的许可控制，目前社会力量未能充分进入，造成培训的供不应求。他曾经随机询问在上海某大型保安公司从业的30余名保安员接受培训的情况，其中只有三分之一接受过3个月的培训，有三分之一接受的培训为一周到两周，余下三分之一几乎没有接受过任何的培训。教育培训力量的不足，让保安队伍的素质提升成了无源之水。

　　苗伟明提出：保安行业涉及公共安全，监管者的思考和行动较为谨慎，不大可能主动地推行开放，只有让市场来反推。而当前的市场主体的积极性又并不强。他分析说：主要原因在于企业在一般的人防项目上的利润不高，这源于人员队伍整体素质不够高，提供不了更高价值的服务；而利润较高的技防项目，又是有较高门槛的。同时，研究者所设想的政府部门与行业协会“双重监管”模式，由于行业协会的发展还不够成熟，也暂未能发挥有效作用。“多元主体共治”的形成，还有待时日。

　　实际上，保安行业的发展对应的监管政府部门不仅是公安机关，还有教育、人力资源和社会保障等部门，如果能打通部门的界限，群策群力，或许能更加有助破解当前的难题。苗伟明在研究中曾提出，建立从中央到地方各级“保安监管委员会”的设想，他说，以现在的眼光看来，如果将来保安市场能达到充分的开放程度，那么建立一个类似于健促委、食安委这样多部门之间的针对保安领域的协调部门，依然是有必要的。

　　对于保安服务的多元化，章友德说，随着智慧城市的发展，人们对保安服务提出了更“智慧”的要求，这就意味着保安队伍不仅要提高人员素质，其设备的高科技化发展也成为必备条件。这样，保安服务企业会重视自身品牌的建设，以需求、问题、效果为导向，用优质争得优价，获取自身发展的同时也推进行业的前行。

　　中国的保安市场至今只有30余年的历史，而保安行业发展最长的美国，其历史已经超过150年。苗伟明说，其他国家的保安行业在多年中积累的历史经验，建立的法律体系、行为规范等，都可以为我们所借鉴。